Una guía del poderoso pero limitado proceso de reconciliación presupuestaria

Análisis de noticias

El proceso de reconciliación ha estado en los titulares durante meses, ya que los demócratas han seguido adelante con el proceso para aprobar su amplio proyecto de ley presupuestaria de 3.5 billones de dólares, una medida que los republicanos han criticado duramente. El proceso, aunque es muy poderoso, debe cumplir con una serie de reglas y restricciones a las que una legislación normal no está sujeta.

El proceso de reconciliación presupuestaria permite que ciertos tipos de legislación relacionados con las finanzas del gobierno pasen por el Senado sin alcanzar un umbral de 60 votos para ordenar el cierre el debate, un privilegio que muy pocos procedimientos legislativos tienen en la deliberativa cámara alta.

El proceso tiene una historia relativamente corta, y sus aplicaciones se han ampliado considerablemente desde su introducción en el reglamento del Congreso.

Originalmente, el proceso pretendía ser el acto de un Congreso resistente que recuperaba sus poderes financieros.

La reconciliación presupuestaria se formuló por primera vez como respuesta a la percepción de la extralimitación del ejecutivo en las finanzas del Estado tras el escándalo Watergate. En aquel momento, el nuevo proceso, incluido en la Ley de Presupuestos del Congreso de 1974, pretendía otorgar al Congreso el poder de fijar objetivos de gasto globales para un año fiscal.

Dado que los proyectos de ley de reconciliación tienen un estatus exclusivamente privilegiado, los legisladores de ambos partidos han utilizado esta maniobra legislativa durante décadas para impulsar las prioridades políticas en el Senado sin riesgo de filibusterismo.

Una coalición de republicanos bajo la presidencia de Ronald Reagan fue la primera en darse cuenta del potencial legislativo del proceso de reconciliación, y en 1981 lo utilizó para impulsar un proyecto de ley de amplio alcance para recortar el gasto público. A lo largo de la presidencia de Reagan, se aprobaron en el Congreso otros proyectos de ley de reconciliación.

Desde el año 2000, la reconciliación ha asumido un papel cada vez más partidista.

Se utilizó para aprobar los llamados «recortes fiscales de Bush» en una serie de dos proyectos de ley, una ampliación de la Ley de Asistencia Asequible [«Obamacare»], otro proyecto de ley de recortes fiscales de gran alcance en 2017, y un paquete de alivio del virus del PCCh (Partido Comunista Chino) en 2021; cada uno de estos paquetes fue aprobado ampliamente a lo largo de las líneas del partido.

Reglas del proceso de reconciliación

Por otro lado, debido a su importante potencial legislativo, el proceso de reconciliación se ha ido controlando a lo largo de los años, y en la actualidad está sujeto a una larga lista de normas, condiciones y limitaciones. Estas son algunas de las más importantes.

La regla Byrd

En la década de 1980, el partido mayoritario comenzó a utilizar el proceso para proyectos de ley y disposiciones que se alejaban de las cuestiones presupuestarias, lo que llevó al Congreso a adoptar la primera limitación importante del proceso: la «regla Byrd».

Llamada así por su promotor, el difunto senador Robert Byrd (D-W. Va.), la regla prohibía a los legisladores incluir disposiciones «extrañas» en los proyectos de ley de reconciliación. En términos generales, la norma establece que las disposiciones incluidas en los proyectos de ley de reconciliación deben tener un efecto sobre el gasto o los ingresos federales que no sea «meramente incidental».

La regla Byrd se activa cuando un senador plantea una objeción contra una disposición de un proyecto de ley de reconciliación.

El presidente, que se basa en la decisión del parlamentario —el árbitro no partidista del Senado— puede mantener la moción de orden contra la disposición o rechazarla. Si se mantiene, la disposición ofensiva será eliminada del proyecto de ley; esto solo puede ser anulado por una supermayoría de tres quintos (60 votos); si se rechaza, la disposición permanece en el proyecto de ley.

Recientemente, los requisitos de la regla Byrd llevaron al parlamentario del Senado a rechazar el esfuerzo de los demócratas por incluir reformas sustanciales en materia de inmigración en su proyecto de ley de reconciliación general. Algunos demócratas se opusieron, argumentando que las reformas propuestas tendrían más que un efecto incidental en las finanzas federales, pero el actual parlamentario se ha resistido hasta ahora a tales protestas.

Disposiciones de caducidad

Otra norma clave que rige el proceso de reconciliación limita los efectos a largo plazo que puede tener un proyecto de ley de reconciliación.

Como máximo, las nuevas políticas de ingresos o gastos de la reconciliación pueden permanecer en vigor durante 10 años, lo que hace que los programas de los proyectos de ley de reconciliación incluyan «disposiciones de extinción» que fijan una fecha de caducidad para los programas. Una vez que el programa se «extingue», la ley —incluyendo los tipos impositivos y otros esquemas de ingresos, el gasto y los nuevos programas— vuelve a ser como era antes de que se aprobara el proyecto de ley de reconciliación.

Por ejemplo, la Ley de Crecimiento Económico y Alivio Fiscal de 2001 del presidente George Bush (conocida coloquialmente como uno de los «recortes fiscales de Bush»), incluía disposiciones de extinción para devolver el esquema fiscal federal a su estado anterior a 2001 una vez transcurridos diez años.

La regla Byrd también afecta a estas disposiciones.

Si el partido mayoritario puede reunir una supermayoría de 60 votos a favor de una disposición, ésta puede hacerse permanente. Esta regla garantiza que ningún cambio pueda ser permanente sin alcanzar primero el umbral de supermayoría necesario para que cualquier legislación permanente sea aprobada por el Senado.

Maratón de votaciones

Por último, los que se oponen a un proyecto de ley de reconciliación pueden someterlo a una «maratón de votaciones» (vote-a-Rama), una serie de votaciones sobre diversas enmiendas y disposiciones que pueden prolongarse durante horas o días.

En la mayoría de los proyectos de ley, los líderes del Senado pueden utilizar una serie de maniobras de procedimiento para evitar la votación de todas y cada una de las enmiendas propuestas. No es el caso de la reconciliación: Según las reglas del proceso de reconciliación, cada una de las enmiendas debe ser votada.

Aunque el partido mayoritario no se complace en estas sesiones de votación consecutivas, proporcionan al partido minoritario varias oportunidades.

Permiten al partido minoritario ralentizar la aprobación del proyecto de ley. Cada votación de enmienda dura unos 15 minutos. Esto incluye el tiempo para que el patrocinador de la enmienda la presente y la explique, el tiempo para un breve debate de dos minutos (más o menos) y diez minutos para la votación.

Aunque esto no da al partido minoritario la capacidad de acabar con el proyecto de ley, como ocurre con un filibustero, sí permite a la minoría hacer el proceso mucho más arduo para el partido mayoritario.

Por ejemplo, los demócratas utilizaron este proceso a principios de 2021 para aprobar la Ley del Plan de Ayuda Estadounidense (ARPA, por sus siglas en inglés); los republicanos sometieron el proyecto de ley a una lista de enmiendas para votar, lo que retrasó su eventual aprobación.

Durante estas votaciones, los legisladores del partido minoritario tienen la ventaja añadida de poder forzar las votaciones sobre cuestiones que, de otro modo, no llegarían al pleno para su debate.

Por ejemplo, el senador Rick Scott (R-Fla.) presentó una enmienda durante la votación de ARPA que habría recortado los miles de millones en subvenciones a Amtrak y utilizado los fondos en aviones de alta tecnología para la Guardia Costera. Una enmienda propuesta por el senador Tommy Tuberville ( R-Ala.) habría negado los fondos federales a las escuelas que permitieran a los atletas transgénero biológicamente masculinos jugar en los equipos de atletismo femeninos. Otra habría prohibido que los presos recibieran reembolsos de impuestos incluidos en ARPA.

Aunque las tres fueron rechazadas, demuestran la amplia gama de temas que el partido minoritario puede tocar durante una votación.

Los proyectos de ley de reconciliación pueden ser modificados, derogados o suspendidos

Debido a sus limitaciones, los proyectos de ley de reconciliación son relativamente fáciles de anular por un partido después de tomar el control de ambas cámaras del Congreso y de la Casa Blanca.

Aunque los programas de los proyectos de ley de reconciliación pueden continuar hasta una década, pueden modificarse o revocarse mediante un futuro proyecto de ley de reconciliación o a través del proceso legislativo normal.

Por ejemplo, los demócratas utilizaron el proceso de reconciliación para ampliar la Ley de Asistencia Asequible (ACA) del presidente Barack Obama [«Obamacare»] en 2010.

La propia ACA fue aprobada por los demócratas como una ley normal, ya que controlaban una supermayoría en el Senado en ese momento, y por lo tanto no estaba sujeta a las restricciones de los proyectos de ley de reconciliación. Tras la muerte de uno de sus miembros, el partido perdió su estrecha supermayoría y se vio obligado a recurrir a la reconciliación para seguir retocando los detalles de la ACA.

En 2016, mientras Obama seguía en el cargo, los republicanos, tras recuperar la mayoría de los demócratas, utilizaron la reconciliación para aprobar la derogación de la ACA. Como era de esperar, Obama vetó la ley.

Dado que la ACA se aprobó como una ley normal, este proyecto de reconciliación republicano no habría podido derogar la ley de forma permanente. Aun así, si el proyecto de ley hubiera sido firmado por el presidente, los republicanos habrían desactivado la ACA durante un máximo de diez años.

Dado que los demócratas están utilizando el mismo proceso para aprobar su presupuesto de 3.5 billones de dólares, será mucho menos seguro que la ACA, y no tendrá toda la fuerza de la legislación normal detrás.

Incluso si los demócratas logran reunir a su bancada, profundamente dividida en ambas cámaras, para aprobar el proyecto de ley, éste puede ser revocado en el futuro. Si los republicanos toman el control de la Cámara de Representantes, el Senado y la Casa Blanca en 2024, podrían utilizar el proceso de reconciliación para aprobar un nuevo proyecto de ley que podría derogar o anular el proyecto demócrata.

Si esto no sucede, los demócratas pueden utilizar el proceso de reconciliación más tarde para renovar el proyecto de ley, aplazando sus disposiciones de extinción a una fecha posterior. Los demócratas pueden renovar el proyecto de ley indefinidamente y retrasar continuamente su fecha de caducidad. Pero solo la aprobación del proyecto de ley por la vía legislativa normal puede hacer que estos cambios sean permanentes.

Si los demócratas no renuevan el proyecto de ley, simplemente se desvanecerá al final de la década una vez que sus disposiciones de caducidad entren en vigor. A partir de ese momento, los cambios introducidos por el proyecto de ley no tendrán fuerza de ley, y las normas presupuestarias, de gasto y fiscales volverán al statu quo anterior.

Dado que los líderes de los partidos utilizan la reconciliación como alternativa a la obtención de una mayoría absoluta en el Senado, la mayoría de los proyectos de ley de reconciliación no tienen carácter de ley y—según las normas del proceso—son temporales.

Así, la aprobación por parte de los demócratas de su actual proyecto de reconciliación, si se consigue, no tendrá un efecto permanente o irrevocable en la legislación estadounidense, y puede ser fácilmente anulada por una mayoría republicana en el futuro.

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