El 11 de septiembre de 2001, el entonces presidente de Estados Unidos, George W. Bush, acababa de celebrar una cumbre histórica con su homólogo mexicano, Vicente Fox, la semana anterior. La interacción se basó en la «amistad especial» entre las dos naciones y en los intereses comerciales, de seguridad y otros intereses estratégicos que vinculan a Estados Unidos y México. Esta relación se había profundizado considerablemente en los siete años transcurridos desde que las dos naciones, junto con Canadá, habían firmado el Tratado de Libre Comercio de América del Norte. Para aquellos que destacamos la importancia del vínculo de Estados Unidos con los pueblos de su hemisferio, existía la esperanza de que el nuevo orden posterior a la Guerra Fría permitiera por fin que México, América Latina y el Caribe recibieran la atención y la colaboración que les correspondían por parte de Estados Unidos.
El 11 de septiembre, yo era un analista aún relativamente joven que trabajaba en Washington, DC. Acababa de terminar mi doctorado y trabajaba para un contratista de defensa en cuestiones de guerras futuras, al mismo tiempo que empezaba a trabajar en la seguridad de América Latina. Mi visión del mundo estaba formada por haber crecido durante la época de la Guerra Fría, en la que la competencia entre Estados Unidos y la Unión Soviética era aparentemente inmutable. Mientras completaba mis programas de licenciatura y posgrado en ciencias políticas, el mundo se transformó con el colapso de la Unión Soviética.
Muchos observadores han escrito sobre cómo los atentados del 11-S cambiaron igualmente el mundo y el pensamiento estratégico de Estados Unidos. Todos tenemos recuerdos personales de nuestras vidas antes y después del 11-S y de cómo vivimos ese día. Para mí, el 11-S afectó profundamente a los dos mundos en los que me desenvolvía profesionalmente: América Latina, por un lado, y el Departamento de Defensa de EE.UU., que se preparaba para el cambiante entorno de seguridad global, por otro.
Estas experiencias me llevan a las siguientes reflexiones sobre el 11-S. En primer lugar, en Estados Unidos sobrestimamos repetidamente nuestra capacidad para anticipar el futuro debido a nuestra dificultad para imaginar una desviación del mundo que conocemos. En la década de 1980, era difícil concebir un mundo que no estuviera definido por la competencia sistémica entre Estados Unidos y la Unión Soviética. Luego, tras el colapso de la Unión Soviética, celebramos rápidamente la percepción del triunfo legítimo y duradero de la democracia y el libre mercado de estilo occidental.
Del mismo modo, el reconocimiento repentino y generalizado de la amenaza terrorista mundial tras el 11-S y la rapidez con la que pasamos a una guerra global contra dicha amenaza pusieron de manifiesto para mí la dificultad de imaginar cómo puede cambiar drásticamente el entorno estratégico contemporáneo que conocemos hasta que lo hace. Después de un cambio así —como también ocurrió con el ataque a Pearl Harbor a principios de la Segunda Guerra Mundial, el colapso de la Unión Soviética, la pandemia del COVID-19 y la inesperada y rápida desintegración del gobierno respaldado por EE. UU. en Afganistán— encontramos retrospectivamente indicios del cambio que existía en ese momento y nos lamentamos de no haberlos reconocido. Entonces, nos envolvemos en nuestra nueva y aparentemente inmutable realidad, hasta que nos sorprendemos de nuevo.
Hasta este punto, como alguien que ha centrado gran parte de su carrera en América Latina y el Caribe, reconozco la antigua percepción de que la región está poblada por Estados relativamente democráticos que no entran en guerra entre sí ni suponen una amenaza estratégica significativa para Estados Unidos. Ahora observo con preocupación cómo la pandemia del COVID-19 continúa extendiéndose en la región, causando estragos en las vidas y en las posiciones fiscales de los gobiernos, en las estructuras de las economías y en la estabilidad política de los estados. Este daño también contribuye al avance de los gobiernos izquierdistas y populistas en toda la región, desde la represión de las alternativas democráticas por parte de Maduro en Venezuela y los Ortega en Nicaragua hasta la radicalización de los gobiernos de izquierda en Argentina, Bolivia y México. También son preocupantes los acontecimientos relacionados con la elección de Pedro Castillo en Perú, las incertidumbres sobre la asamblea constituyente en Chile y las próximas elecciones presidenciales en Chile y Honduras en noviembre. No sé qué acontecimiento de crisis nos alertará sobre la realidad de que América Latina ya no es la tierra cubierta de palmeras estratégicamente intrascendente como la hemos tratado durante mucho tiempo. Pero me temo que, al igual que ocurrió con el 11-S, esa crisis se avecina, y al principio nos sorprenderá, solo para descubrir después que no vimos las señales de advertencia.
En segundo lugar, más allá de nuestra dificultad para anticipar los cambios en el mundo tal y como lo conocemos, la respuesta de Estados Unidos al 11-S también puso de manifiesto nuestra creencia culturalmente arraigada en la capacidad de resolver cualquier problema mediante la aplicación de la ciencia, la planificación y los recursos, y los límites de lo que es posible conseguir. El autoconcepto de Estados Unidos como nación autoconstruida con éxito, complementado por triunfos tan importantes como su victoria en la Segunda Guerra Mundial, la Guerra Fría y la llegada del hombre a la luna, configuró fuertemente nuestra respuesta al 11-S. Nuestra cultura y sus éxitos pasados nos permitieron presumir, en nuestra indignación por los atentados del 11-S, que podíamos protegernos plenamente de una amenaza terrorista amorfa y en evolución. Del mismo modo, nos hizo creer que podíamos reestructurar Irak y Afganistán a nuestra imagen y semejanza, como países amistosos, estables y democráticos, si tan solo aplicábamos la tecnología suficiente y financiábamos y ejecutábamos programas a la escala correcta. La actual retirada de Estados Unidos de Afganistán después de 20 años, más de 3500 muertes de la alianza y 2 billones de dólares en gastos sugieren que esta suposición enormemente cara puede haber sido optimista.
Estados Unidos debería recordar las lecciones de la guerra de Afganistán y de la guerra de Irak si las crisis en América Latina llevan al gobierno estadounidense a centrar más atención y recursos en la región. Antes de las elecciones generales de noviembre de 2020, el entonces candidato Joe Biden prometió de modo loable 4000 millones de dólares en ayuda para las naciones del Triángulo Norte de Centroamérica (El Salvador, Honduras y Guatemala). Los retos de la región, sobrecargados por el COVID-19, pueden hacer que, en última instancia, esos niveles de ayuda parezcan minúsculos. Estados Unidos no debe asumir que puede abordar las causas subyacentes de los problemas profundamente arraigados de América Latina simplemente aumentando la ayuda tradicional al sector de la seguridad o ampliando la Agencia de Estados Unidos para el Desarrollo Internacional u otros programas del Departamento de Estado. Las soluciones reales requerirán una reevaluación de los fundamentos de nuestro apoyo a la región. Antes de gastar el dinero y diseñar los programas, Estados Unidos tiene que examinar a fondo los límites de lo que puede lograrse de forma realista, así como la estructura, las autoridades legales y la coordinación entre los instrumentos de los programas que el país tiene a su disposición.
Por último, la tragedia del 11-S pone de manifiesto tanto el ímpetu burocrático como la fragilidad de la doctrina, las capacidades y las organizaciones. En los años que precedieron al 11-S mi trabajo me permitió observar, a través de trabajar en eso, las cuestiones relacionadas con los futuros conceptos operativos militares y la estructura de las fuerzas armadas. El enfoque de muchos programas de la época tenía que ver con la aplicación e integración de tecnologías para imponerse rápidamente en un conflicto de gran envergadura que se parecía mucho al último en el que había luchado Estados Unidos (la Guerra del Golfo Pérsico). Cuestiones menos atractivas, pero aún muy problemáticas, recibieron posiblemente menos atención por parte de la clase dirigente en la defensa estadounidense. Entre estas cuestiones se encontraban la protección contra las amenazas asimétricas (como el terrorismo a gran escala) y los despliegues militares prolongados en conflictos menos importantes (como la guerra de Afganistán y la de Irak), cada uno de los cuales constituía un reto que no se ajustaba convenientemente a los nuevos conceptos de vanguardia y a los programas establecidos. Recuerdo bien las enormes cantidades de dinero que gastaron las oficinas de programas y las entidades del Departamento de Defensa para demostrar que los sistemas que estaban comprando se ajustaban razonablemente a las amenazas previstas.
Tras el 11-S, me impresionó la rapidez con la que la misma clase dirigente se reorganizó y reorientó sus esfuerzos. Las nuevas tecnologías, sistemas y metodologías de inteligencia comenzaron a resolver el nuevo conjunto de problemas: asegurar los edificios y las infraestructuras de transporte contra el terrorismo, detectar objetivos individuales y proteger a los soldados de los artefactos explosivos improvisados en Irak y Afganistán. Del mismo modo, la doctrina de defensa y los escritos sobre cuestiones bélicas se vieron rápidamente transformados por la experiencia de combate en el mundo real de una forma que era impensable antes de que las fuerzas estadounidenses comenzaran a operar en los dos países.
Volviendo a América Latina, al igual que con el pensamiento de defensa anterior al 11-S sobre guerras mayores, cualquier nuevo despliegue de fuerzas en América Latina, al igual que los de Afganistán e Irak, es probable que traiga consigo nuevas ideas y experiencia en áreas importantes para los retos de América Latina. Muchas de estas áreas, hasta la fecha, solo han evolucionado a un ritmo modesto en el mejor de los casos. Algunos ejemplos son el apoyo a las operaciones antidroga, los asuntos civiles, la ayuda a la seguridad y la asistencia al sector de la seguridad, y las operaciones psicológicas. La actuación de Estados Unidos en estas áreas suele ser adecuada para operaciones a pequeña escala, como la construcción de escuelas, el envío de equipos médicos o la interceptación de embarcaciones con droga. Los intentos de ampliar estas operaciones probablemente pondrán de manifiesto graves deficiencias. Sin embargo, al hacerlo también se generará una reflexión más detallada —e idealmente mejorada— en estas áreas.
Como se ha señalado, el cambio de enfoque estratégico de Estados Unidos tras el 11-S se produjo posiblemente a expensas del incipiente giro de la Administración Bush hacia México y América Latina. Se desconoce si el próximo acontecimiento grave o cambio estratégico centrará la muy necesaria atención de Estados Unidos en la región. La forma en que Estados Unidos respondió al 11-S, tanto para bien como para mal, nos ofrece una perspectiva invaluable para anticiparnos a esos cambios y gestionar nuestras expectativas respecto a la capacidad de Estados Unidos para afrontar los retos correspondientes.
El Dr. Evan Ellis es profesor de investigación sobre América Latina en el Instituto de Estudios Estratégicos de la Escuela de Guerra del Ejército de Estados Unidos.
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Las opiniones expresadas en este artículo son propias del autor y no necesariamente reflejan las opiniones de The Epoch Times
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