El notable incumplimiento de Beijing de sus promesas en el marco del acuerdo comercial de la «fase uno» firmado en enero de 2020, y su continuo incumplimiento de las normas y directrices de la Organización Mundial del Comercio (OMC), exigen un cambio en la forma en que Estados Unidos y las naciones alineadas abordan el comercio con los vastos mercados de China, según los expertos.
En virtud del acuerdo, China se comprometió a importar mayores volúmenes de productos estadounidenses en 2020 y 2021, por un total de 700,000 millones de dólares por encima de las importaciones de 2017. El acuerdo expiró a finales de 2021 y China solo importó 221,900 millones de dólares de un objetivo de 380,500 millones para los dos años en cuestión.
El Instituto Peterson de Economía Internacional ha publicado un rastreador del comercio en el que se desglosan los déficits en sectores de importación específicos. En agricultura, por ejemplo, China había comprado un total de 56,300 millones de dólares en productos agrícolas hasta noviembre de 2021, de un objetivo de 74,000 millones de dólares para finales de ese mes y un compromiso global de 80,100 millones de dólares para 2020-2021. En energía, China había importado productos con valor de 28,600 millones de dólares de un objetivo de 60,300 millones y un compromiso total de 66,000 millones para los dos años.
El incumplimiento de los compromisos de la primera fase ha sido recibido con creciente frustración por la Administración Biden, que ha estado presionando a Beijing para que tome «medidas concretas» para cumplir con sus obligaciones, según declaró a Reuters un funcionario estadounidense anónimo el 7 de febrero. «Nuestra paciencia se está agotando», dijo el funcionario.
La cuestión está recibiendo una mayor atención ahora porque los socios comerciales implicados acaban de llegar al final del periodo de dos años que abarcaba el acuerdo, y están en un punto en el que el consumo de bienes puede medirse en relación con los objetivos comerciales, y también por las discusiones de alto nivel que se están llevando a cabo entre Estados Unidos y China, reconoció Clete Willems, socio del bufete de abogados corporativos Akin Gump y subdirector del Consejo Económico Nacional de la Casa Blanca durante la Administración Trump.
Otro factor, según Willems, es que el presidente Joe Biden lleva ya un año en el cargo y la continua ausencia de claridad y de una estrategia articulada de forma contundente con respecto al comercio con China ha llevado a la comunidad empresarial estadounidense y a los miembros del Congreso a intensificar la presión sobre la cuestión.
Para algunos observadores, la nebulosa postura de la Administración Biden contrasta con el enfoque más centrado y contundente de su predecesor.
«La administración anterior fue mucho más proactiva a la hora de tomar medidas para intentar cambiar el comportamiento de China, mientras que ésta mantiene el statu quo y no ha articulado realmente lo que quiere hacer», dijo Willems.
Complejidades del cumplimiento de la primera fase
Es importante reconocer que el acuerdo comercial firmado en enero de 2020 no ha sido un fracaso absoluto, y renunciar por completo a los pactos comerciales con China sería un error, según los expertos. La clase política y empresarial de China no ha ignorado todos sus compromisos en el marco del acuerdo.
«Han aplicado muchas reformas que les pedimos en materia de agricultura, derribando barreras que no eran de carácter científico. Hicieron cambios en las leyes de propiedad intelectual y abrieron ciertos elementos de su sector de servicios financieros», dijo Willems.
«Por otro lado, hay aspectos en el lado estratégico —en torno a la biotecnología, los litigios sobre patentes y las falsificaciones— y están lamentablemente cortos en sus compras. Así que creo que, en cualquier evaluación justa, es una bolsa mixta», añadió Willems.
La propiedad intelectual, en particular, sigue siendo una gran preocupación. Aunque el acuerdo de la primera fase abordó específicamente esta cuestión, las empresas estadounidenses siguen perdiendo muchos millones por el robo de propiedad intelectual (PI) y las transferencias forzadas de tecnología.
«Mi impresión general es que no ha habido realmente ningún progreso significativo en este ámbito, aunque los dirigentes chinos reconocen el hecho de que un sistema sólido de protección de los DPI [derechos de propiedad intelectual] es también necesario para que sus propias empresas se conviertan en innovadoras», dijo Dylan Sutherland, profesor de la Universidad de Durham, Reino Unido.
Medidas de reparación
Willems considera que Biden se encuentra en una posición complicada. Por un lado, Biden está sometido a fuertes presiones del sector agrícola estadounidense por el hecho de que Beijing no haya importado tantos productos agrícolas como se preveía en el acuerdo. Es probable que las empresas de ese sector sean muy agresivas a la hora de proteger sus intereses. Pero si la administración estadounidense adopta medidas enérgicas, la respuesta de Beijing es difícil de predecir, advirtió Willems. Beijing podría dar una respuesta desafiante y aumentar los aranceles sobre los productos estadounidenses.
Los recientes comentarios del presidente sugiriendo que China necesita hacer algunas concesiones para que Washington reduzca los aranceles sobre los productos chinos sugieren que Biden se conforma, por ahora, con participar a través de los canales diplomáticos en un trueque quid-pro-quo. Su posición parece indicar la creencia de que todavía es posible un mayor cumplimiento y compras de productos estadounidenses por parte de Beijing sin que se adopten medidas coercitivas.
Pero hay motivos para el escepticismo sobre este enfoque. Beijing no parece estar dispuesta a asumir nuevos compromisos, ya que ha culpado a factores externos, como el COVID-19 y los controles de las exportaciones de Estados Unidos, del incumplimiento de los compromisos y objetivos de importación, para frustración de los funcionarios estadounidenses.
«Las cosas llegarán a un punto de inflexión en el que tendrán que averiguar cómo tomar medidas de aplicación, pero expresar esto a China de una manera que no haga que China se retire totalmente del acuerdo», dijo Willems.
Puede que sea el momento de revisar el abanico de aranceles establecidos contra China —Washington sigue aplicando aranceles a importaciones chinas por valor de cientos de miles de millones— y preguntarse cuáles de ellos están mostrando beneficios prácticos e induciendo a Beijing a cambiar su comportamiento, y cuáles están fracasando. Willems considera que esta reevaluación caso por caso es una solución pragmática que los políticos estadounidenses no tendrían demasiado problema para vender a nivel nacional.
Se necesita un desglose más detallado
Parte del problema por parte de Estados Unidos es la falta de transparencia total. Los miembros del Congreso con los que Willems ha hablado han expresado su frustración, dijo. Los líderes empresariales estadounidenses podrían beneficiarse de una mayor información por parte de la oficina del Representante de Comercio de EE. UU., de modo que puedan trazar con mayor precisión los efectos de los objetivos de importación y los aranceles en áreas específicas del mercado, cree Willems.
«Sería muy útil que el Representante de Comercio de EE. UU. proporcionara realmente informes completos», dijo.
El propio Estados Unidos ha restringido la venta de ciertos artículos a China, como los semiconductores, sin los cuales es más difícil para China cumplir las cuotas de importación a Estados Unidos, dijo Sutherland, de la Universidad de Durham.
«Muchos economistas también creen que los déficits comerciales con China son estructurales, debido a la falta de consumo en China. En este contexto, será importante facilitar la reorientación del consumo chino», dijo Sutherland.
«Así pues, los retos del reequilibrio de las relaciones comerciales requerirán un enfoque político a largo plazo, principalmente por parte de China. Como demuestra el desapalancamiento del sector inmobiliario, cambiar el modelo de desarrollo no es fácil», añadió.
Otros se preguntan si el intento de aliviar el déficit comercial producto por producto funcionará, dada la rapidez y espontaneidad con que cambian los mercados de determinados productos y la dificultad, si no imposibilidad, de cumplir todos los objetivos en todas las industrias y sectores. El rastreador de comercio del Instituto Peterson afirma lo común que es para China no alcanzar los objetivos de importación en categorías de productos específicas.
«Mi opinión es que la única base para un acuerdo comercial estable entre estos dos países sería algo diferente a la mera aceleración de las compras producto por producto. Tendría que ser un acuerdo negociado a un nivel muy global, algún tipo de objetivo cuantitativo de las exportaciones e importaciones totales», dijo Thomas Hout, profesor de la Universidad de Tufts.
La supresión de los objetivos específicos de importación en un sector determinado —como la agricultura— daría a una de las partes del acuerdo la libertad de compensar el déficit en otro sector, como el tecnológico, cumpliendo así su objetivo global. Hasta cierto punto, este agregado puede ser inevitable en un mundo en el que los mercados de determinados productos oscilan de forma tan imprevisible.
«Es como la mayoría de los acuerdos entre partes en conflicto. Si expresas todos tus objetivos de forma muy detallada, la otra parte siempre agregará algunos de ellos o no podrá cumplirlos», dijo Hout.
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